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終身教育發展保障機制研究:基于國際比較的視角

時間:2017-06-21 15:35 作者: 點擊:

作者簡介:周俊華,男,高等教育出版社副編審(北京100029)。

內容提要:美國、歐洲、韓國和日本等國家和地區在終身教育方面起步較早,已經建構了相對成熟完善的立體化終身教育框架體系。相對而言,中國終身教育起步較晚,尚處于發展階段,大眾對終身教育的認識不夠深刻。借鑒國外的終身教育立法化、管理分級化、實施人性化的成功經驗,國內終身教育發展需要國家進行終身教育的專門立法,提高全民終身教育意識,促進區域性合作,要逐步建立區域性、全國性、國際性的學分轉換體系。同時,國內終身教育需要關注弱勢群體,課程設置不局限于學歷教育和職業技能教育,以達到全民參與、全面提高的目的。

關 鍵 詞:終身教育 教育立法 學習型社會 全面教育

中圖分類號:G40-058文獻標志碼:A文章編號:1674-2311(2016)4-0067-07

一、問題的提出

早在17世紀,捷克教育家夸美紐斯就對“終身教育”(lifelong education)做出過具有前瞻性的設想,提出了七級學制的教育制度。但是直到20世紀,終身教育的思想才開始在全世界傳播開來并付諸實踐。1929年,英國學者耶克理(B.A.Yeaxlee)在其著作《終身教育》中寫道,“只有成年人也繼續接受教育,才有可能實現初級教育和高級教育的系統化”[1],進而提出了“終身教育”的概念,從而開啟了20世紀教育界對終身教育的研究實踐熱潮。1965年12月,法國學者保羅·郎格朗(Paul Lengrand)在聯合國教科文組織會議上以“終身教育”為題作學術報告,使終身教育議題引起了國際教育界的關注。1970年,聯合國教科文組織在其官方報告中提倡各國要發展終身教育,從而積極推動了終身教育在世界各國的發展。

美國、歐洲、韓國和日本等國家和地區在終身教育方面起步較早,發展迅速,取得了矚目的成績,已經建構了相對成熟完善的立體化終身教育框架體系,并立法保障了終身教育的順利實施和發展。相對而言,中國的終身教育起步較晚,尚處于發展階段,大眾對終身教育的認識還不夠深刻。近年來,隨著社會的發展,終身教育的必要性和重要性日益凸顯,2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出了到2020年要基本構建完成終身教育體系的發展目標,彰顯了國家對終身教育發展的重視以及大力推進終身教育的決心。鑒于此,本文以美國、新西蘭、韓國、日本等國家為例,分析國外終身教育發展的特點,并梳理國內終身教育發展的歷程和問題,借鑒國外教育發展經驗為今后國內構建完善的終身教育體系提出思考和建議。

二、終身教育發展保障的國際經驗

美國、歐洲、韓國和日本等國家和地區在終身教育領域已經取得了長足的發展,雖然各個國家在政策保障、教育體系等方面各有千秋,但是以宏觀視野來看,他們在國家立法保障、終身教育管理和具體實施中具有終身教育立法化、管理分級化、實施人性化等共性。

(一)完備的法律保障體系

有了立法保障,終身教育的實施就有法可依,有規可循,解決終身教育發展中遇到的問題就有了有力的參照。迄今為止,終身教育立法相對成熟的國家有美國、韓國和日本等。

通過教育立法確定實施終身教育的政策與原則,為終身教育提供必要的法律保障,從而規范終身教育的健康發展,是美國終身教育發展中體現出來的最為顯著的特點[2]。早在1966年,美國在《成人教育法》中就對成人教育的任務、體制等做出了明確規定,為終身教育的后續發展奠定了基礎。1976年,美國國會通過了《終身學習法》(又名《蒙代爾法》),針對終身教育的特點確定了終身教育的法律地位,把終身教育權認定為美國公民的基本權利,并以法律形式鼓勵終身教育多樣化和本土化。這是目前世界范圍內公認的第一部具有較為完備內容的終身教育成文法。

此外,美國還頒布了與終身教育息息相關的其他法律法規,如《世貿與出口促進法案》(1987年)要求企業按照規定開展職員培訓,提高企業的國際競爭力;《美國老年人法》(1973)要求各老年人管理機構把“教育”義務納入其職責范圍[3];《政府業績預成果法》(1993年)將政府為終身學習制定的發展及評估方案納入政府業績考核。

韓國非常重視終身教育的發展,除了制定人力資源開發類法律法規、遠程教育類法律法規外,還制定了專門的終身教育類法律法規,明確了終身教育的法律地位、目標和發展路徑等。在聯合國普及終身教育之前,1961年韓國就頒布實施了《非常規教育促進法》,規定了非常規教育的發展方向、常規教育與非常規教育之間的關系、非常規教育的組織管理活動等,可謂走在世界的前列。上世紀90年代,韓國陸續頒布了《通過自學獲得學位承認法案》(1990)和《學分銀行制度》(1997)。在以上法律法規的基礎上,韓國在21世紀到來之前(1999)頒布實施了《終身教育法》,并于2008年頒布了《終身教育法實施細則》。該法規定全體國民均能享有接受終身教育的權利,致力于滿足公民終身學習的需求,而最終目的在于建立一個開放的、延續的學習型社會,體現了較為先進的立法理念和思想。

為保障立法目的與理念的貫徹與實施,韓國《終身教育法》制訂了一系列相應的制度與措施。比如在“學習費用援助制度”和“學習休假制度”等條款中規定:企業員工參與再學習或培訓,享有帶薪或者不帶薪的休假待遇;政府或企業有義務資助經濟生活困難的公民參加終身教育的學習活動。韓國《終身教育法》確定了國家及地方自治團體在終身教育中的任務,對終身教育的實施進行了詳細規定。隨后,韓國掀起了全國范圍內的終身教育、終身學習的熱潮,分別于1999年和2007年制定實施了“國家終身學習促進六年計劃”,確定了終身教育在提高國家競爭力中的作用和地位[4]。

日本是世界上率先實踐終身教育的國家之一,教育界一直把建立終身學習體系作為目標。日本是世界上第一個為終身教育制定專門法律的國家。1990年,日本結合國內教育現狀,頒布《終身學習振興法》,將終身教育納入全民教育體系,提出了終身教育發展的總體構想,規定了中央和地方政府在終身教育發展中的職能,同時“給予地方政府足夠的權限”,以調動地方政府在終身教育發展中的積極性[5]。

2002年,日本國會對《終身學習振興法》進行了修訂,出臺了《終身學習完善法》。《終身學習完善法》對終身教育并無實質的導向性修改,只對部分內容和細則進行了修訂。

除了這兩部終身教育專門法之外,日本也制定了其他相關法律法規,如《青年學級振興法》、《體育運動振興法》等,為日本終身教育的開展奠定了法律基礎。尤其是上世紀90年代以來,日本各級政府在法律保障下在全國推廣終身教育、終身學習,將教育重心從學歷教育向全民終身教育轉變。

(二)通暢順達的社會保障機制

終身教育的實施發展需要國家教育部的統一部署,也需要地方各級政府、部門的通力合作,在終身教育發展規劃中,各個國家都采用了總體框架規劃與分級管理的實施策略,鼓勵地方政府、民間教育機構和學術界共同參與,保障終身教育的規范性和順利推進。

韓國建立了以教育部為主體的教育主管機構,陸續導入一系列的學習支援制度,并進一步強化國家和地方自治團體對終身教育的支援體系[6],建立了終身教育三級管理機構,一級機構為教育部下設的“終身學習促進委員會”,負責終身教育的整體規劃、終身教育實施情況調查研究、開發終身教育課程等;二級機構為地方政府設置的“終身學習理事會”,負責協調地方終身教育的開展,加強地方與中央的聯系,為終身教育提供信息和咨詢,運行終身學習促進委員會開發的相關課程等;三級管理機構為市級以下地方政府的“終身學習理事會”,負責具體實施終身教育,為每個接受終身教育的學生提供課程。這三個管理機構分別設置相應的專家團隊,從而保證終身教育的貫徹實施。

日本的終身教育管理體系更加完善,在中央級機構文部科學省下設了終身教育局,建立了從中央到地方、從教育機構到企業組織的全方位立體化的終身教育管理及實施體系。在政府主導的學校教育基礎上,日本要求企業開展企業內教育,公立保健所開展健康教育,農林水產部門指導開展農業教育等。因此日本在全民終身教育體系的建構方面走得更遠,除了技能教育、文化教育之外,還注重愛國愛公司教育、體育教育、娛樂教育、義務教育等,如針對日本家庭婦女開展的插花課程等。尤為突出的是日本企業為每個員工根據其特點提供管理教育、技能培訓等,每年每個企業在員工終身教育方面的開支約為30萬日元,每年全國企業內教育經費約60兆日元[7]。

(三)人性化的實施制度

終身教育的貫徹實施對于保障每個人的受教育權至關重要,在終身教育的具體實施過程中,發達國家提供形式多元的教育類型供受教育者選擇,還為受教育者提供教育經費保障、學分轉換等人性化的教育選擇,為終身教育的全面深入推行提供保障。

以韓國為例,受教育者可以根據自身特點及學習需求,選擇專門的終身教育學校或者普通學校,也可以選擇遠程教育學校接受終身教育。在選擇課程時,可以選擇一般的讀寫、語言等課程提高文化水平,也可以選擇汽車維修、美容等課程提升技能,還可以選擇音樂、戲劇等藝術類課程陶冶情操,可以選擇高爾夫、康復運動等課程增強體質,選擇護理、緊急救助等課程提高突發事故處理能力。在授課方式中,可以選擇到學校與其他學習者一起接受教育,互相交流,也可以選擇自己在家通過現代化技術支持的遠程教育方式接受教育,與其他學習者通過網絡平臺進行溝通交流。韓國還建立了“學分銀行”制度,涵蓋了大學、企業培訓機構、政府機關、培訓學院等不同形式的教育機構[8]。韓國《終身教育法》突破了學歷教育與非學歷教育之間的壁壘,創立了學分與學歷互換及認證“立交橋”制度,規定了對那些完成規定課程的終身教育學習者,國家承認其學分和學歷,為校外終身學習者的學習成果獲得國家認可提供了法律保障。該法還對終身教育的辦學形態進行了規定,規定終身教育以學校形態、遠程教育形態以及社區大學形態等多種形態進行,使終身教育的渠道和途徑得以極大拓展。

為了促進終身教育的大發展,各個國家不僅立法支持終身教育的實施,還在經費方面予以規定,提供財政支持,尤其為弱勢群體享受終身教育提供經濟保障。如美國財政每年為農業推廣培訓、企業培訓、成人教育培訓等提供專門的經費支持,設置了多種獎學金,發放給成人弱勢群體,為所有受教育者提供教育信用貸款,減輕他們的經濟負擔。同時美國還制定了針對特殊群體的教育計劃,為不同人群提供不同的支持和服務[9]。

為了讓受教育者有更多的選擇,同時節約教育資源,提高學習者的學習積極性,歐洲國家在區域性學分互認方面已經有所進展,國家內部各個學校的學分互認已經基本實現。新西蘭在終身教育方面就采取了學分轉換和先前學分認可機制。新西蘭終身教育采用資格框架體系,建立了包含中等教育文憑證書、學位證書(學士、碩士、博士)和其他各級資格證書文憑的10級資格框架體系。對先前的文憑證書和工作、培訓經歷、培訓成績都予以認定,并折算為學分,無須重復學習同一課程,這樣就在很大程度上提高了學習者學習的靈活性和適應性[10]。韓國在《終身教育法》中就對學分積累、學分轉換予以立法保護,如完成某課程學習并獲得學分即可在全國范圍內獲得認可,并可以在后續學習中進行學分轉換。

三、我國終身教育保障的發展歷程和現實困境

中國古訓就有“活到老,學到老”這樣體現終身教育與終身學習理念的傳承,但是現代終身教育理念引進國內較晚,改革開放后才開始受到重視。我國終身教育研究學者把改革開放以來的國內終身教育發展分為三個階段:初始階段(1979-1993年)、推進階段(1994-1999年)和拓展階段(2000年至今)[11]。

改革開放帶來國內政治經濟形勢的逐步好轉,對外交流日益增多,國外先進的教育理念逐漸被國內教育界接受并借鑒。在關注傳統學校教育的同時,教育界也把目光投向了課外教育和業余教育。張人杰撰寫的《終身教育:一個值得關注的思潮》被認為是國內終身教育理念引進的第一篇論文,標志著終身教育在中國的研究起步[12]。終身教育初始階段的主要特征為老年大學在全國的興起以及全國掃盲教育的開展。掃盲運動是中國終身教育的一大亮點,1945年全國成人文盲率高達80%,1990年全國第四次人口普查數據顯示,成人文盲率下降到22%。1993年國務院印發的《中國高等教育改革和發展綱要》提及“終身教育”,這是國內首次在教育政策中涉及終身教育概念,標志著終身教育理念轉變為政策實踐。終身教育推進階段的主要特征可以概括為終身教育體系和遠程教育的提出。

1995年,《中華人民共和國教育法》首次提出“終身教育體系”概念,并把建設終身教育體系上升到基本國策的地位。1999年,國務院倡導全民素質教育,強調遠程教育網絡在全民終身學習中的作用,為終身教育的推進吹響號角。

自進入21世紀以來,終身教育的理念更加受到重視,終身教育理論研究與實踐都取得了迅速發展,出現了地方性終身教育法律法規,終身教育上升到立法保障層面。2007年成立了中國教育發展戰略學會終身教育工作委員會,以探索終身教育體系建設與發展規律,開展終身教育理論研究,溝通終身教育信息,組織終身教育學術活動與交流,推廣終身教育研究成果為目的,積極開展終身教育、終身學習的理論與實踐研究,總結經驗,探索規律,為我國建設社會主義現代化教育體系服務,促進建立終身教育體系,推動學習型社會建設。目前,終身教育在國內已經形成規模,全國各地的成人教育、自學考試、廣播電視大學、職業培訓機構等組織紛紛踴躍參與終身教育,遠程教育、網絡課程、在線學習也成為學習者喜聞樂見的學習形式。

終身教育在國內的發展還有很大的空間,但是目前也存在諸多問題。當前令各級政府和學界備感困惑的是,倡導建立終身教育體系盡管已有幾十年,但仍然停留在口頭推行、文件批轉的層面。終身教育體系的構建急需政策與立法機制來支撐。各種教育機構之間依然普遍存在橫向割裂的狀態,急需建立一個推動終身教育發展的國家層面的指導管理機構來有效整合各種教育資源。

由于缺乏頂層政策的框架設計,缺乏校外教育理論研究,校外教育普遍面臨著來自體制、機制等方面的發展困境。由于社會形勢的急劇變化,一些在相當長時期內曾經十分昌盛的教育形態,也已面臨“難以為繼”的危機。就成人教育而言,上世紀80年代,為適應“改革開放”新形勢的需要,為了對走上工作崗位的成年人進行崗位培訓、學歷教育、補償教育,成人教育在我國興起并逐漸發展起來,曾被列為國民教育體系四大組成部分之一。進入21世紀以后,隨著高等教育大眾化的實現,成人教育開始出現發展瓶頸,許多成人教育機構面臨生存危機。在社區教育方面也有類似情況。經過30年的推動與發展,社區教育在促進社會發展進步和維護地區穩定等方面發揮了重要的作用,促進了城鄉居民終身學習,提高了城鄉居民精神文明水平。然而,社區教育至今仍然游離在國民教育體系序列之外,社區教育的專業工作者隊伍處于種種困境之中:一無培養途徑,二無職稱系列,三無崗位編制。如果這種狀況發展下去,當下十分興盛的社區教育難免會陷入凋零萎縮的境地。

發展終身教育,必須首先有效統合學校內外的教育資源,架起連接兩者之間的“立交橋”。但是,由于各種歷史的、行政組織歸屬的,乃至利益關系博弈的原因,事實上形成了縱向割裂、橫向阻斷的體制機制。必須通過頂層設計,連接貫通各種原本互不關聯、互不融合的教育資源,進行協調與統合,才能使之得到有效利用。目前,這種教育壁壘與阻隔是普遍存在的,包括各種“體制內”與“體制外”、“正規”與“非正規”之間的融合障礙問題。而對于那些身處“體制外”的非正規教育,往往會因為各自的歸屬、行政管轄的機構不同,而面臨著難以有效整合的困境。

四、我國終身教育發展的策略選擇

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出,到2020年要實現“基本形成學習型社會”的教育目標,黨的十八大確定“完善終身教育體系,建設學習型社會”的重大戰略,終身教育將面臨更大的發展空間和更好的發展機遇。近幾十年來,國內終身教育發展迅速,成績斐然,為建設學習型社會奠定了堅實的基礎。借鑒國外終身教育優秀經驗,制定國家終身教育專門法律,將為終身教育的進一步普及提供保障,也有助于提高全民終身教育意識。在終身教育實施過程中,應該加強中央與地方的聯系,促進區域性合作,逐步建設區域性、全國性、國際學分轉換體系,提供學習便利,提高學習者的參與熱情。同時關注弱勢群體的終身教育選擇和接受教育的經費保障,力爭實現全民參與、全面提高的終身教育宏偉目標,建設學習型社會。

(一)國家制定終身教育法,提高人們的終身教育意識

為了掌握我國公民的終身教育意識狀況,筆者開展了一項微調查。在對涉及高中學生(15人)、大學在校生(129人)、在職工作者(51人)共計195人的調查中,發現受訪者普遍缺乏終身教育意識,且對目前國內終身教育主流形式的成人教育、自學考試和在職培訓的認可度都不高。15位(100%)高中受訪學生都認為成人教育和自學考試是“不規范的教育”;78位(60.47%)受訪大學生表示不了解“終身教育”概念;51位(100%)在職受訪者表示其所在單位會提供不同形式的在職培訓,這說明國內終身教育實踐已經取得了很大成效。36位(70.59%)在職受訪者表示對工作后單位提供的職業培訓內容等都不感興趣,只是借著職業培訓的機會逃避工作或者游玩。只有11位(21.57%)在職受訪者具有終身教育的自主意識,愿意通過學位進修、網絡學習等形式提高自身能力。人民群眾終身教育意識的缺乏以及對終身教育的認可度的缺乏是由很多原因造成的。借鑒國外終身教育發展經驗,國家立法將是人民群眾終身教育意識提高的重要保障。國內終身教育理論研究相對滯后,目前雖然有些地區已經制定了地方性法律法規,如福建省2005年頒布實施了《福建省終身教育促進條例》,上海市2011年頒布實施了《上海市終身教育促進條例》等,臺灣和太原也先后出臺了相關規章。但如果國家的專門立法遲遲不出臺,缺乏國家立法保障,終身教育的發展就會受到很大制約,發展過程中的問題將無法依法解決,建設學習型社會的目標就很難實現。國家級終身教育立法既要考慮到中國教育與世界接軌的國際化趨勢,也要考慮到中國教育的現狀,就終身教育的定位、管理機制及其實施進行規定,規范終身教育的發展。

(二)整合多種教育資源,構筑多元終身教育體系

構建終身教育體系,建設學習型社會是一項既定國策,也是一項宏大的社會工程。建立終身教育體系必須整合各種教育資源,通過教育改革,使學校教育與其他各種類型的學習活動密切合作,實現教育資源為社會公民共享。美國公立學校教育資源公共性的特點非常明顯,美國高等教育在推進終身教育發展中發揮了自身的作用,采用了多種方式向成人世界開放。美國在20世紀60年代業余制學生便已達到48%,大學除了向成人提供學分課程和學位(對自學、函授、廣播電視課程以及短期住宿研習班授予學分)以外,還提供短期課程、技術咨詢服務和非正規課程。

國外學分轉換機制使學習者接受終身教育的形式更為靈活,也更加人性化。美國、韓國、歐洲國家的學分轉換制度為終身教育的順利推廣和拓展提供了便利。日本大多數大學實行大學開放制度。大學面向社會招收成人學生,開設函授大學、夜間部,定期舉行一些公開講座。很多大學采用履修生制度,吸納非正規學生旁聽學校正規課程,學生所修得的學分可獲社會承認。上海市教育科學研究院職成教研究所楊黎明于2005年在國內首推“學分銀行”構想[13]。2013年,上海市開始試行全市范圍內的“學分銀行”系統,把終身教育分為學歷教育、職業培訓和文化休閑教育三類,每門課程有對應的學分值,學習者可以通過申請建立自己的專有賬戶,通過選修課程來積累學分,也可以將不同的學習經歷進行轉換、認定,但是職業培訓和文化休閑教育學分不能轉換為學歷教育學分。學習者也可以把已經取得的學歷教育成績和職業資格證書等存入學分銀行,在選擇繼續學習的教育機構后,可以用累計的學習成果到教育機構申請學分轉換。參加學分轉換的學歷教育類課程有609項,職業培訓證書課程379項,文化休閑教育類課程3796項。這是國內首個地區性學分銀行。

隨著社會的進步,人口流動加速,以區域性合作為基礎,建設地區性、全國范圍的學分銀行,甚至可以嘗試與周邊國家、教育合作國家聯合建構學分銀行,將更能豐富學習者的學習選擇,有利于終身教育的進一步拓展。但是,在學分銀行建設過程中應該注意以下兩方面的問題:首先是課程標準的統一認定問題,課程標準如果不統一,學分銀行將出現區域性不對等,會給學習者造成學習的不平等和學習障礙;其次是學分存入與轉換時的標準認定問題,不同的證書是否可以認定學分,認定多少學分都應該有統一的標準,對認定或轉換的證書真偽進行甄別,建立學分銀行信用系統,對在學分積累和轉換過程中弄虛作假的學習者予以學分凍結的懲罰,以保證學分銀行的順利運行。

(三)擴大終身教育覆蓋面,實現全民全面終身教育

發展終身教育,必須樹立“人人可學、時時有學、處處能學”的理念。終身教育是每個人都依法享有接受教育的權利,必須用法律語言來保障弱勢群體的權利,讓終身教育惠及每個具有自主教育發展意識的個體。在終身教育的實施過程中應該考慮到弱勢群體在接受終身教育中面臨的實際困難,為其提供針對性的課程,解決其教育中的資金困難等難題。首先,可以針對不同學習者提供具有特色的課程,如針對少數民族開展民族性終身教育課程;針對女性學習者開展女性健康、女性職業發展、女性職場自我保護等課程;針對殘疾人學習者開展適合殘疾人的技能培訓、殘疾人健康保健等課程。第二,可以為缺乏經費支持的學習者提供經費援助,針對困難家庭實行先學習后交費的政策,或者攜手銀行為其提供優惠性教育貸款,甚至對個別家庭特別困難的學習者可以減免學費。第三,聯合社會力量為終身教育提供獎學金,或者為弱勢群體學習者提供對口接收單位,在其完成相應學習,取得學分后,推薦到相關社會單位工作,為其解決切身難題。

在保證弱勢群體能夠享受終身教育的同時,國內終身教育還應該完善課程構架,加強過程管理。目前國內終身教育對年輕學習者提供的課程主要以職業技能培訓、學歷培訓為主,缺乏文化健康類有助于學習者修身養性的課程,這與學習者的學習動機不無關系。大多數年輕學習者接受教育的目的主要是為了評職稱需要或者單純的文憑需求,具有功利心理。個別終身教育機構管理松懈,學習者的學習僅僅是走形式,拿文憑,某種程度上扭曲了終身教育的本質。政府相關部門應該大力宣傳,尤其提高年輕民眾對終身教育的認識,同時對終身教育的實施進行嚴格的過程管理,避免終身教育成為某些投機者靠投機取巧來提升學歷層次的途徑,從而維護終身教育的健康發展。

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